ДО АКАД. НИКОЛАЙ ДЕНКОВ
МИНИСТЪР-ПРЕДСЕДАТЕЛ
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ДО Г-Н РАДОСЛАВ МИЛАНОВ
ДИРЕКТОР НА ДИРЕКЦИЯ “СТРАТЕГИЧЕСКО ПЛАНИРАНЕ”
АДМИНИСТРАЦИЯ НА МИНИСТЕРСКИЯ СЪВЕТ

СТАНОВИЩЕ

от името на “Сдружение за градски политики”

Относно: Проект на Закон за стратегическото планиране, публикуван на Портала за обществени консултации на 22.12.2023 на адрес https://www.strategy.bg/publicconsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=8056 

Уважаеми г-н министър-председател,
Уважаеми г-н директор,

“Сдружение за градски политики” е регистрирано като юридическо лице с нестопанска цел в обществена полза с мисията да предлага аргументирани, балансирани, базирани на данни, реалистични решения за градските проблеми и средства за подобряване на градската среда, да работи за дългосрочното и устойчивото развитие на градовете като място, предоставящо разнообразни възможности за реализиране на потенциала на жителите ѝ, да изследва и прилага иновативни методи за анализ на градската среда и създаване на политики за подобряването ѝ. Сред целите на сдружението е подпомагане и популяризиране на информиран диалог за градски политики и развитие на градската среда, като инструмент за постигане на възможно най-широк консенсус. “Екипът на София” е обединение на над 70 експерта по различни области на градските политики, реализирано като проект на “Сдружение за градски политики” с фокус върху град София и взаимодействие с общинската администрация и политическо управление на тема добри модели на управление и иновативни, включващи, рационални градски политики.

Експертите от СГП притежават богат опит в областта на стратегическото планиране и мониторинг на местно ниво, регионалното и пространственото планиране, устройствено планиране, както и организация, събиране и ползване на данни за целите на планиране и мониторинг. Ключова част от експертите на СГП са участници в изготвянето и мониторинга на дългосрочната стратегия за развитие на гр. София, приета от Столичния общински съвет през 2020 г., както и в съвместни проекти с ОП Софияплан в областта на стратегическото планиране и мониторинг.

На базата на този опит подкрепяме изводите, направени в Мотивите към законопроекта, а именно че “липсата на единни правила на законово равнище е сред основните фактори и за липсата на ефективност, ефикасност и съгласуваност на процесите на стратегическо планиране на национално ниво и управление на изпълнението в отделните области на държавната политика”, както и че “наличието на множество стратегически документи затруднява координацията и увеличава административната тежест по изпълнението, мониторинга и отчитането, синергията между отделните документи, както и вземането на стратегически решения за развитие на страната и тяхното практическо изпълнение“ и последващите изложени дефицити на тази ситуация.

От името на Сдружението, изразяваме подкрепа за така изложения законопроект като сериозен и систематичен опит да се адресират посочените проблеми и да се създаде рамка за изпълнение на реформите, заложени в Националния план за възстановяване и устойчивост.

Предлагаме на Вашето внимание допълнителни насоки, които биха изпълнили по-пълноценно заложените в мотивите цели на законопроекта

Относно обхвата на законопроекта и интегрираност със стратегическите документи на регионално и местно ниво

Регионалната и местна политика за планиране и развитие на територията е неразривно свързана със стратегическото планиране на секторните политики на национално и наднационално ниво. Регионалните и местни власти и политики притежават силни инструменти за провеждане на териториални политики и възможността да “процеждат” стратегически политики от по-високи нива в ежедневното качество на живот на гражданите. Принципите на интегрираността на пространственото развитие и управлението в каскадни мащаби (multi-level governance), заложени в серия документи териториалното развитие на страните членки на ЕС, (хартата Торемолинос, 1983; Лайпцихската харта, 2007; EU Compendium of Spatial Planning Systems, 1997; ESPON Compass, 2018 и др.), могат да бъдат адресирани конкретно в българското законодателство в засилването на връзката между различните инструменти за планиране. 

Към настоящия момент териториалният аспект на стратегическото планиране е заложено в няколко основни закона, включително във връзка с устройственото планиране, чието влияние върху физическото измерение на реализацията на стратегическите политики е съществено. Основното нормативно поле е формирано от Закон за регионалното развитие (ЗРР), Закон за устройство на територията (ЗУТ) и в известна степен Закон за местно самоуправление и местна администрация (ЗМСМА). Различни по-конкретни секторни и териториални аспекти на вертикалната интеграция на политики в мащаб са заложени в Закон за опазване на околната среда (ЗООС), Закон за Черноморското крайбрежие (ЗЧК), Закон за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВППРБ), Закон за културното наследство (ЗКН), Закон за водите (ЗВ), Закон за горите (ЗГ), Закон за железопътния транспорт (ЗЖПТ), Закон за движение по пътищата (ЗДП), и други закони и подзаконови актове.

Консолидирането на законодателната мисъл в областта на стратегическото планиране следва да се разглежда като възможност да бъде зададен въпросът за по-дългосрочното интегриране на различните сектори от стратегическото планиране и неговите ефекти върху територията и околната среда.

Към момента в България се наблюдава слаба интегрираност между инструментите за планиране на територията (регулирани от ЗУТ) и инструментите за планиране на регионално ниво (регулирани от ЗРР). Трудно е, например, да бъдат проследени връзките между инструменти като План за интегрирано развитие на община (ПИРО), общ устройствен план (ОУП), подробен устройствен план (ПУП), както и връзките и йерархиите им с Националната концепция за регионално и пространствено развитие и Интегрираната териториална стратегия за развитие на регион за планиране от ниво 2. Засега тези връзки са заложени в чл. 99-101 и чл 103, ал. 4 от ЗУТ, както и в чл. 10, ал. 3 и чл. 11, ал. 3 от ЗРР. Тези препратки са крайно недостатъчни за осигуряване на ясни задължения и отговорности за постигането на интегрирано планиране на секторни политики и проследяването на техните въздействия върху територията и околната среда. Тези наблюдения са споделени и от няколко скорошни и по-отдавнашни изследвания по темата, които разглеждат слабата връзка между различните инструменти за планиране  (Tasheva-Petrova, 2012; Simeonova & van der Valk, 2016; Simeonova, 2017; Nowak et al., 2022, Nowak et. al., 2023).  Сред добрите примери за такова обвързвани са реформите в Холандия и Франция. За референция може да бъде ползван например порталът: https://regions-france.org/observatoire-des-politiques-regionales, който визуализира разходи по политики за всеки регион.

Въпреки че концепцията за териториално развитие касае “намаляване на дисбаланса в развитието на националната територия” по чл. 10 от ЗРР, отново там е изрично заявена нуждата от “съответствието ѝ [на политиката за регионално развитие] с другите секторни и хоризонтални политики”. С въвеждането на постановките, заложени в настоящия законопроект, и на база на нашия опит от разработването и координирането на стратегически документи, управляващи секторни и хоризонтални политики на общинско ниво, твърдо смятаме, че тези постановки трябва да бъдат приложени и на регионално и местно ниво, за да бъде осъществена кохезия в планирането и мониторинга на изпълнението на политики. Тази кохезия е нужна, тъй като на регионално и местно ниво е още по-проблемна ситуацията, цитирана в мотивите на законпроекта, относно хаотичния набор от формати и документи, както и минималните възможности за отчитане на тяхното изпълнение. Единна методология, формат, изисквания, механизми за съгласуваност и отчитане биха повишили значително видимостта върху планирането в мащаб и върху отчитането на изпълнението – тъй като биха позволили използването на единни информационни инструменти, подобни на заложената в чл. 26 от законопроекта информационна система. Следва да се има предвид, че това е изцяло в синхрон и с европейската политика в областта на пространствата от данни и преход към политики, базирани на данни, както това е заложено в Европейската стратегия за данните и предвидените в нея регламенти, като влезлия в сила от 2023 г. Регламент за управление на данните. Опитът, натрупан от ОП Софияплан в областта на събирането, консолидирането и ползването на данни от публичния и частния сектор за целите на стратегическото планиране, е недвусмислен.

Пропускането на възможността, създадена с настоящия законопроект и финансовите инструменти, предвидени в НПВУ и ПНИИДИТ относно изграждане на информационен капацитет за единно планиране и мониторинг, да бъде съгласувано регионалното и местното стратегическо планиране с това на национално ниво, би влошило координацията и в крайна сметка изпълнението на духа на цитираното по-горе съществуващо законодателство. Пример за това е чл. 37 от ЗРР, който също предполага информационна система, съхраняваща и визуализираща информация за планирането, както чл. 26 от настоящия законопроект. Различни информационни системи с общо поле на действие класически в световния опит са обстоятелство, затрудняващо достъпа до информация и създаващо предпоставки за хаотичност и липса на координация.

В този смисъл споделяме набор от конкретни предложения за допълнения на текста на законопроекта, които да обвържат по-тясно териториалните измерения на стратегическото планиране с националната стратегическа рамка, както това е предпоставено в чл. 9, ал. 3, т. 5 от представения законопроект. Конкретните ни предложения за промени в текстовете не касаят изрично ЗУТ поради неколкократно започваните процеси в последните години за реформа на устройственото законодателство, но следва да се имат предвид при бъдещи законодателни усилия.

Предложения:

• В преходните и заключителни разпоредби на Закона за стратегическо планиране настоящият §59 да стане §61, а текстът на §59 да се измени както следва:

“В Закона за регионалното развитие (Обн. ДВ. бр.50 от 30 Май 2008г., изм. ДВ. бр.47 от 23 Юни 2009г., изм. ДВ. бр.82 от 16 Октомври 2009г., изм. ДВ. бр.93 от 24 Ноември 2009г., изм. и доп. ДВ. бр.82 от 26 Октомври 2012г., изм. ДВ. бр.66 от 26 Юли 2013г., доп. ДВ. бр.22 от 11 Март 2014г., изм. ДВ. бр.98 от 28 Ноември 2014г., изм. ДВ. бр.9 от 3 Февруари 2015г., доп. ДВ. бр.14 от 20 Февруари 2015г., изм. и доп. ДВ. бр.15 от 23 Февруари 2016г., доп. ДВ. бр.13 от 7 Февруари 2017г., изм. ДВ. бр.58 от 18 Юли 2017г., изм. и доп. ДВ. бр.28 от 29 Март 2018г., изм. и доп. ДВ. бр.21 от 13 Март 2020г., изм. ДВ. бр.51 от 1 Юли 2022г.) се правят следните изменения: 

1. В чл. 8, ал. 4, към текста на т. 5 се добавя запетая и думите: “включително чрез прилагане на методическите указания по чл. 13 от Закона за стратегическото планиране при изготвянето им”;
2. Текстът на чл. 10, ал. 6 се изменя както следва: “Националната концепция за регионално и пространствено развитие се съгласува с Националната стратегическа рамка по чл. 8 от Закона за стратегическото планиране от дирекцията по чл. 6, ал. 2 от Закона за стратегическото планиране и се приема от Министерския съвет по предложение на министъра на регионалното развитие и благоустройството”.
3. В текста на чл. 11 се добавя алинея 4 с текст: “(4) Интегрираната териториална стратегия за развитие на региона за планиране от ниво 2 се съгласува с визията за развитие и стратегически цели и техните териториални измерения в националните стратегии по чл. 10, ал. 3, т. 2 и т. 3 от Закона за стратегическото планиране”, а алинеи 4-8 стават алинеи 5-9 съответно.
4. В текста на чл. 13 се добавя алинея 3 с текст: “(3) Планът за интегрирано развитие на община се съгласува с визията за развитие и стратегически цели и техните териториални измерения в националните стратегии по чл. 10, ал. 3, т. 2 и т. 3 от Закона за стратегическото планиране”, а алинеи 3-5 стават алинеи 4-6 съответно.
5. В текста на чл. 14 се добавя алинея 2 с текст: “(2) Условията, редът и сроковете по ал. 1 спазват условията и реда за разработване на документите от Националната стратегическа рамка по чл. 20 от Закона за стратегическото планиране”, а алинеи 2 и 3 стават алинеи 3 и 4 съответно.
6. В текста на чл. 17, т. 9 се добавя запетая и думите: “съгласувани с методическите указания по чл. 13 от Закона за стратегическото планиране”;
7. В текста на чл. 30 се добавя нова алинея 3 с текст: “(3) Наблюдението и оценката на регионалното и пространственото развитие се извършва чрез проследяване промяна в стойността на показатели по смисъла на §1 от Допълнителните разпоредби на Закона за стратегическото планиране и по реда на чл. 21, ал. 1 от Закона за стратегическото планиране”, а алинеи 3 и 4 стават алинеи 4 и 5 съответно.
8. В текста на чл. 37, ал. 1 думите “в единна информационна платформа за целите на политиката за регионално развитие” се заменят с думите “за целите на политиката за регионално развитие в единната информационна платформа по чл. 26 от Закона за стратегическото планиране”.
   
   (Относно последната точка, смятаме за нецелесъобразно изграждането на различни информационни системи с еднакви функции, както е посочено по-горе в изложението. Във връзка с потенциалния статус на тези така предвидени системи като стартирали обществени поръчки, който трябва да бъде изследван, посоченият текст може да бъде изменен в посока “интеграция” на двете системи, но с уговорката, че най-добрият сценарий е да се използва единствено системата по чл. 26 на законопроекта, заложена в рамките на НПВУ)

• В преходните и заключителни разпоредби на Закона за стратегическо планиране да се добави нов §60, със следния текст: “Текстът на чл. 21, т. 12 в Закона за местното самоуправление и местната администрация (……) се изменя както следва: ”приема стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината, които са съгласувани с националните стратегически документи по чл. 8, ал. 2 от Закона за стратегическото планиране и отразяват и европейските политики за развитие на местните общности”.
• В текста на чл. 13 от законопроекта след думите “документите по чл. 8, ал. 2, т. 1-4” да се добавят думите “и документите по чл. 8, ал. 5”.
• В текста на чл. 26 да се добави нова алинея 7 с текст: “(7) Документите по чл. 8, ал. 5 се въвеждат в информационната система по ал. 1 по реда на ал. 3 при решение на съответните отговорни органи, и се публикуват на системата по реда на чл. 37, ал. 1 от Закона за регионалното развитие”, а алинея 7 става алинея 8.
• В текста на чл. 28 се добавя нова алинея 3 с текст: “(3) Съгласуваността на стратегическото планиране и управлението на изпълнението на регионално ниво се извършва от министъра на регионалното развитие в условията на координация по реда на чл. 17, т. 2 от Закона за регионалното развитие”.

Относно механизмите за съгласуваност на документите и съгласуваност с изпълнението

В духа на изложените по-горе мотиви за необходимост от координация между планирането на всички нива (стратегическо, оперативно, финансово, ресурсно), както и между планирането и изпълнението, препоръчваме засилени инструменти за съгласуваност. Това се налага поради чести случаи на ситуации като например:

• проектни инициативи, които се дублират и съответно водят до преразход на публични средства;
• различни целеви прагове на показатели относно едни и същи цели между сектори, както и несъвместими целеви прагове на различните териториални нива;
• несъвместимо планиране във времето на взаимосвързани комплекси от мерки, политики и проекти, което води до забавяне и блокиране на намерението на политиката и съответно на проблемите, които тя решава;
• липса на познание относно специфичната секторна нормативна уредба където се очаква кооперация от различни ведомства;
• разнопосочни практики на отчитане на изпълнението, което води до непълна картина на постигнатото по стратегическите цели и съответно възпрепятства реалното провеждане на политики, базирани на данни;
• разнопосочните практики на съставяне на стратегическите документи по ниво на детайл и времеви хоризонт между сектори, но особено на различни териториални нива;
• непълноценно изпълнение, фокус и координация относно хоризонталните политики, които следва да намират проявление във всички области на държавна политика по смисъла на законопроекта. Нашият опит на местно ниво сочи, че хоризонталните политики са много подценяван елемент от стратегическото планиране и често са формално залагани, вкл. заради международни задължения
• и други.

Предлагаме следните допълнителни възможности за засилено съгласуване на процесите по планиране и отчитане:

• В чл. 9, ал. 1, след думите “области на държавната политика” да се добавят думите “и хоризонтални междусекторни политики”, а терминът да се дефинира в Допълнителните разпоредби. Подобна редакция може да се направи в чл. 22, ал. 1, чл. 25, ал. 4 и др.
• В чл. 4 да се добави точка, свързана с интегрираност на хоризонталните политики в стратегическите документи по области на държавната политика.
• В §5 на Преходните и заключителни разпоредби да се уточни задължението на Министерския съвет да уточни и хоризонталните области на политика.
• В глава 5 да се създаде нов чл. 29 относно съгласуваност с проектобюджети, бюджетни прогнози и финансови отчети към системата на Министерството на финансите в процеса на бюджетната процедура. Този член следва да осигури съгласуваност между заложените в програмните бюджети цели, разходи, показатели и съответните на тях елементи в стратегическите документи, по които съответните администрации имат отношение.
• Да се реализират предложените по-горе механизми на съгласуване между системата на регионалното развитие и органите по ЗРР и Министерския съвет в лицето на дирекцията и Съвета за развитие по чл. 6, ал. 2.
• Да се засили ролята на Министерския съвет като Center of Governance (в терминологията на ОИСР) в процеса, чрез нова ал. 4 в чл. 6 с текст: “осъществява методически контрол относно създаване и отчитане на документите по чл. 8, ал. 2;” или подобен текст, който дава право на АМС на методически контрол относно методическите указания по чл. 13 и чл. 20 на законопроекта.
• В §6 на Допълнителните разпоредби относно процеса до въвеждане на информационната система по чл. 26 да се добави нова точка с текст: “3. Документите по чл. 8, ал. 2 се съгласуват в текстов вид по реда на чл. 6.”, стига дирекцията по чл. 6, ал. 2 да има необходимия човешки ресурс.

Относно въвеждането на изисквания за структура на документите, методология и процес на отчитане

Приветстваме и оценяваме положително амбицията на законопроекта да структурира и уточни вида и необходимите елементи във всички документи от Националната стратегическа рамка, както и стандартизирането и инструментализирането на този процес чрез методическите указания (чл. 13 и чл. 20) и информационната система (чл. 26).

Препоръчваме да се уточни в текста на проекта, че методическите указания по чл. 13 съдържат образец за всеки от изброените видове документи в чл. 9-12.

Присъединяваме се към направения на Портала за обществени консултации коментар относно разграничаване на показатели за наблюдение “постигането на стратегическите цели” и показатели за наблюдение на изпълнението на мерките, които законопроектът групира под термина “показатели за наблюдение на изпълнението”. Както практиката сочи, администрациите използват тази терминологична неяснота поради редица фактори (незнание, невъзможност за отчитане, консвервативност и др.), за да залагат отчитане на напредък по стратегически цели чрез показатели, които измерват единствено изпълнение на мерки. Тази практика е напълно неприемлива от гледна точка на съвременната наука по управление на стратегическото планиране и по никакъв начин не дава яснота какво постига държавната администрация (централна и местна) в обществена полза чрез изпълнението на политиките си и дали и доколко решава проблемите, които тези цели адресират – с което обезсмисля целия процес по стратегическо планиране. Реалният напредък по стратегически цели бива косвено отчитан единствено чрез анализите на текущото положение при актуализацията на съответните документи – ситуация, която се отдалечава значително от заложената, включително на европейско ниво, посока на преход към политики, базирани на данни.

Следователно препоръчваме разделянето на тези два вида показатели при всички споменавания на думите “показатели за наблюдение” в законопроекта. Препоръчваме да се ползва терминология “показатели за наблюдение на напредък по осъществяването на целите” относно първия вид показатели.

С оглед постигането на максимална информационна пълнота относно процеса и черпенето на максимални ползи от предвидената в чл. 26 информационна система, препоръчваме също така:

• В чл. 26, ал. 3 да се уточни и задължение за обвързване на цели и мерки между различните документи, а не само връзка между документите.
• Да се уточни в нова алинея, че методическият контрол по предложената по-горе ал. 4 на чл. 6 се осъществява включително чрез информационната система по чл. 26.
• Да се уточни в нова алинея, че отчетите по документите по чл. 8, ал. 2, както и тези по чл. 8, ал. 5 (съгласно предложената ал. 7 на чл. 26 по-горе) се изготвят взимайки задължително предвид стойностите на показателите за наблюдение, въведени в информационната система по ал.1

В заключение, изразяваме още веднъж подкрепа за законопроекта и вярваме, че приемането му ще доведе до значително по-добри резултати в областта на стратегическото планиране. Надяваме се, че предложените допълнения засилват този ефект и ролята на това законодателство, включително чрез обвързването му с териториалните измерения и засилване на фокуса върху политики и отчитане, базирани на данни.

С уважение,
Екипът на сдружението